城乡建设用地增减挂钩项目实施方案编制研究_国土咨询

日期: 2019-01-09


      城乡建设用地增减挂钩项目实施方案编制?为何编制?怎样编制?华咨国土咨询工程师认为,城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,质量不降低,城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障"两难"困境的一项重要管理措施。推进城乡建设用地增减挂钩项目实施方案编制有非常积极的意义。

      众所周知,城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障"两难"困境的一项重要管理措施。国土资源部日前组织开展的增减挂钩试点快速调研显示,自2006年增减挂钩试点工作开展以来,大部分地区能够充分运用这项新的政策,对利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用,总体进展顺利,取得预期效果。但个别地区还存在认识不准、操作不当和监管不力的问题,需要进一步深化理解、加强监管、完善制度。从上世纪90年代后期开始,一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法,盘活城乡存量建设用地,解决城镇和工业园区建设用地不足。为了引导城乡建设集中、集约用地,解决小城镇发展用地指标问题,2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)提出,"对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的,可在建设用地计划中予以适当支持","要严格限制分散建房的宅基地审批,鼓励农民进镇购房或按规划集中建房,节约的宅基地可用于小城镇建设用地。"为贯彻落实中发〔2000〕11号文件,国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号),第一次明确提出建设用地周转指标,主要通过"农村居民点向中心村和集镇集中"、"乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决",对试点小城镇"可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标,用于实施建新拆旧"。对目前我国土地政策具有重要影响的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)也提出,"鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩"。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩,国土资源部组织开展挂钩试点工作,相继出台了一系列文件,明确了基本政策要求。试点工作初期,增减挂钩试点数量有限且试点项目区直接由国土资源部批准和指导、管理,自2009年起,国土资源部改变批准和管理方式,将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理,国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达,有关省区市负责试点项目区的批准和管理。华咨国土咨询工程师认为,随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入,从国家到地方,从国土部门到各级政府,从管理人员到广大群众,无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在:增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。要实现城乡协调发展,必须向农村地区增加投入,提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径,它蕴含着重大的战略理念。实践证明,实施增减挂钩,与土地整治、农业产业化发展相结合,有助于改善农业生产条件,促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时,实施农村集体建设用地整理节约的土地,依据级差地租原理调剂使用,按照以城带乡、以工补农的要求,将获得的土地级差收益,用于发展农村集体经济,以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设,既可增加农民收入,提高当地农民生活水平,又改变了农村落后面貌,推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合,整合各类涉农资金,有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面,一是政府主导实施土地开发整理项目,重在以建设促保护,实现耕地数量增加、质量提高;二是建设项目占用耕地需要履行"占补平衡"义务,立足于耕地本身不能少。笔者认为,"增减挂钩"是"占补平衡"思路的合理延伸,是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标,最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩,开展"万顷良田"建设工程,总建设规模达83万亩,实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进"造地增粮富民工程"、"金土地工程"、"高产农田示范工程"等的重要内容,有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地,也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。"增减挂钩"的节地效果是双重的,通过城乡用地布局的调整,原有的粗放利用被消灭,新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计,实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。国的土地政策体系中,土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积,主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦;耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积,主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径,补充相同面积和质量的耕地;集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地,主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地"散、乱、空"问题,更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩,农村建设用地在规划的引导下,有计划地拆建,促进土地在空间上的调整和互换,一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。"增减挂钩"涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题,各地增减挂钩试点实践中,围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等,进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理"节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用,为合法取得集体建设用地",规定"集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有,县乡政府可按一定比例,从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金,用于农业农村发展"。由于城市缺地,农村缺钱,各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高,正如其他新生事物一样,增减挂钩实践中也出现了一些问题:一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展"挂钩",扩大了城镇建设用地规模,在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理,影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内,一些地方片面追求土地级差收益,违反规定跨县域调剂使用周转指标,将节余的指标集中用于中心城市,不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后,乡土地规划修编尚未完成,造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接,增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够,降低了增减挂钩的综合效益。这些问题的产生,主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用,要在"两统一、两坚持、两完善、两探索"的基础上总结经验,规范推进。

      专业国土技术服务机构华咨国土咨询工程师认为,城乡建设用地增减挂钩技术服务公司|报告编制单位|"两探索",一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期,国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等,没有统一规定,各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿,取决于地方政府管理水平。下一阶段,需要着力于完善制度和建立机制,研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法,探索引入市场评估体系,完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合,成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施,充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势,促进土地资源、资产、资本"三位一体"管理,提高政策的综合效益。


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